合理处置僵尸企业是供给侧改革的核心任务

百名学者前瞻2018年中国经济形势

一、供给侧改革的最大障碍是去产能

冯兴元 中国社会科学院农村发展研究所研究员

2016年,供给侧结构性改革面临五大重点任务去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。在各项任务中,最核心的是如何处置僵尸企业。当前我国有色金属、钢铁、煤炭、建材、造船等行业都出现了严重的产能过剩,需要及时调整。虽然2016年的经济工作有五大任务,但现在碰到的最大的困难就是如何去产能,即如何处置经济中的僵尸企业、如何化解正在失去竞争力的旧产业。
首先,僵尸企业的问题得不到解决,不仅意味着已经失去竞争力的旧产业无法退出,还会影响新产业的形成。凡是产能过剩问题突出、国企集中的地区,往往民营经济也不发达,创新活动也不活跃。所以说,僵尸企业不能退出,其它改革都很难见成效。
其次,当前被诟病的金融不支持实体经济发展,可能是因为大量资源流向了僵尸企业。面对经济下行的客观形势,金融部门在资源配置的时候,肯定要规避那些风险比较大的行业,资金会更多地流向相对安全的领域和部门。但是由于存在体制性的扭曲,即隐性的政府担保和刚性兑付,这样国有企业和地方平台被普遍地认为安全度比较高,而中小企业、民营企业的风险比较大。同时,因为利率还没有完全放开,中小企业贷款还不能真正做到风险定价。假如现在扩大信贷的供给,资金还是会集中地流向国企和地方平台。
这个不太正常的现象其实是符合金融逻辑的,因为资金流入由政府担保的部门,它的安全性确实比较高,中小企业和民营企业的发展虽然很重要,代表了中国经济的未来,但是它们的死亡率很高,风险确实很大,更重要的是资金定价往往不能完全覆盖风险。结果是,金融资源供给的增加,最后很多还是流向了那些实际上效率不高的企业,尤其是僵尸企业,这样肯定不利于实体经济的增长。
二、以并购去产能可能拖跨优质企业
目前来看,政府的方案更多是倾向于通过并购来化解过剩产能,而不是让僵尸企业直接破产。这样考虑也许是希望能够平稳地实现化解过剩产能的过程,但是这个选择的潜在问题是,假如这部分产能真的是过剩的、多余的,那么最终的实质性结果无非就是让优质企业承担僵尸企业的债务和就业责任,而不是直接由投资者或者政府承担去过剩产能的财务责任。如果一些领域的产能过剩问题确实很突出,也很难通过优质企业兼并僵尸企业来化解,操作不当的话,甚至可能还会拖垮优质企业。
去产能的任务之所以艰巨,很大程度上在于产能过剩行业牵涉地方财政收入、税收、就业及社会稳定等利益。地方政府为保证就业、税收等,并无动力推动去产能。甚至有些政府采用各种措施阻碍市场化的竞争淘汰,强制落后企业或僵尸企业继续运行,恶化了行业竞争环境,加剧了产能过剩问题。一些地方政府不乐于将本地区企业兼并到其他地区,利益错综复杂阻碍了兼并重组的进程。去产能还会引起银行不良上升。在产能过剩行业中,低效、高负债的企业占用了大量的信贷资源,一旦资金链断裂就会形成银行不良资产,挤占银行的盈利空间,减少放贷量形成恶性循环,导致系统性风险上升。最后,多数产能过剩行业是劳动密集型行业,从业人员众多。若淘汰落后产能,关闭僵尸企业,将会导致大量人员失业,社会将面临大量职工转岗和安置的问题,处置不当容易导致企业内部和社会不稳定。
三、僵尸企业退出是化解高杠杆的有效途径之一
中国的高杠杆率是结构性的。高杠杆率问题主要不是在政府或者居民,而在于企业部门。企业的杠杆率在2008年以后出现了明显的分化,国有企业杠杆率直线上升,同时民营企业的杠杆率直线下降。所以,分部门看,能不能去杠杆最后可能还是会落到国企改革这个问题。国企的杠杆率高,一部分原因可能是产业结构特点决定的,因为国企集中于重化工业,投资较多,所以它的杠杆率比较高。民营企业最近几年很多都转向服务业和互联网+等行业,固定资产较少,所以杠杆率也较低。当然也可能是因为经济不断下行,中小企业获得融资的难度越来越大,所以杠杆率没有上升,反而在下降。
这个结构性差别的含义是,假如要化解高杠杆率的问题,一个途径是从化解国有企业的杠杆率入手。特别是在国有企业中,现在杠杆率居高不下的很多都是僵尸企业。这样看来,从宏观上看,降低杠杆率很难。但从微观上看,在一些特定的领域解决一些问题,还是有可能的。而且这也与前面提到的去产能有关,也就是说,僵尸企业退出也许是化解高杠杆率的途径之一,起码可能是其中的重要一环。
僵尸企业不仅会影响总体经济增长,影响新的产业形成和发展,而且还会影响到下一步其他部门的开放。现在利率市场化已经到了最后一步,还需要改善资金定价机制和货币政策传导机制。但是,如果存在很多软预算约束的市场参与者,利率一旦放开来,反而可能导致扭曲的市场行为与资源配置。
要真正处置僵尸企业,一方面需要强化市场纪律,如果企业没有生存能力,就应该坚决淘汰。另一方面应该贯彻谁投资谁负责的原则。如果很多僵尸企业是国有企业,政府应该承担财务成本。具体的做法,可以考虑先建立一个类似于资产管理公司的平台,将不良资产转移到上面,由财政作担保,然后慢慢化解。
四、把握好适度扩大总需求的度
值得指出的是,2015年底的中央经济工作会议强调着力加强供给侧结构性改革,但同时还有适度扩大总需求的说法。受政策空间和认识所限,各国结构改革往往是和紧缩政策连在一起,需求管理长期被忽视。但是,欧洲和日本的经验都表明,结构改革时的需求紧缩会加剧衰退和通缩,必须伴以需求管理,减轻改革阵痛。结合国际经验与中国实际,有专家提出适度扩大总需求的度在守住三条底线:不产生债务-通缩螺旋;不超越社会承受能力;不出现大面积的流动性紧缩。需求管理在推进供给侧结构性改革时处于辅助地位,更强调有针对性和精准发力,其力度应取决于结构改革的进度和所产生的冲击。
关键词:僵尸企业供给侧改革

由于中国从经济高速增长转向中速或中高速增长轨道,经济增长在较长时间内还可能呈现L型结构,一些地方的财政收入增速趋缓,甚至另有一些地方财政收入负增长,而地方政府的支出刚性较强,很多支出都有法定要求。尤其是很多地区的地方政府负债率已经非常高,考虑到包括其或有负债在内,一些地区的地方政府会出现要求企业多缴纳一部分本年税收,或者预缴下一年的一部分税收,从而出现“寅吃卯粮”的问题。同时也会出现“三乱”,即“乱集资、乱摊派、乱收费”问题。即便上级政府对下级政府的“三乱”作出一些纠正,往往也会变成“按下葫芦浮起瓢”,解决不了实际问题。

此外,我国去库存、去产能、去杠杆的政策也非常重要。但是这些政策其实是治标的政策。如果都是私人企业,产权保护到位、责任主体明晰、破产政策执行得好,市场过程没有被很多政府对许多企业的产业政策、补贴政策、救援政策、注资政策甚至保护政策所扭曲,去库存、去产能和去杠杆会自然发生,因为这些私人企业只要不能满足消费者的偏好和需求,必然会被市场淘汰。地方政府负债水平过高,也与过去未能打造责任政府有关。现在财政部将研究出台地方政府负责官员对地方债务增量实行终身问责制度,是一大进步。

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